बदलिएको समय नबदलिएको कर्मचारीतन्त्र-३ : बीपीले सुधार्न खोजेको कर्मचारीतन्त्र गिरिजाप्रसादले बिगारे

काठमाडौं : २००७ सालमा प्रजातन्त्र आएसँगै चाकडीमा रमाउने प्रशासन संयन्त्रलाई आधुनिक बनाउने प्रयास सुरु भयो। कर्मचारी भर्ना मौखिक हैन निश्चित संस्थाबाट सुरु गरियो। कर्मचारीलाई राजनीतिबाट अलग राख्ने प्रयास भयो। त्यसमा बीपीले निकै प्रयास गरे।

तर राजा महेन्द्र, २०४६ को परिवर्तनपछिका तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालादेखि केपी शर्मा ओलीसम्मले कर्मचारी संयन्त्रलाई राजनीतिबाट अलग राख्न चाहेनन्। दलको भातृ संस्था समान बनाए। अनि प्रशासन चुस्त होइन भुत्ते बन्यो।

कर्मचारी संयन्त्र राज्य सञ्चालनको महत्वपूर्ण अंग भए पनि त्यसलाई सत्ताधारीले आफ्नो स्वार्थ अनुकूल बनाउँदा नागरिकको सेवा होइन दल र तिनका नेताको स्वार्थ पूरा गर्ने हतियार बन्न पुग्यो।

कुनै सरकारी कामका लागि कार्यालय जानु भनेको सजाय काट्न गए समान अनुभव गर्नुपर्यो सेवाग्राहीले। समय अनुकूल परिमार्जन हुन नसक्दा सरकारप्रतिको मुख्य आक्रोशको कारण कर्मचारी संयन्त्र देखियो।

यसको प्रभावले राष्ट्रसेवकको रूपमा परिचित हुनुपर्ने उनीहरू कामचोर र घुस्याहा समूहको रूपमा परिचित हुन थाले। कुशासनको पर्याय देखियो नेपालको कर्मचारी प्रशासन।

२००८ सालमै कर्मचारीलाई राजनीतिक दलमा लाग्न प्रतिबन्ध लागेको थियो। प्रजातन्त्रको उदयसँगै बीपी कोइरालाले नै कर्मचारीलाई राजनीतिक दलमा आबद्ध हुन रोकेका थिए। तर त्यसपछिका सत्ताधारीहरूले उनीहरूलाई दलको कार्यकर्ता बनाउनतिर लागे। यो अहिले कर्मचारी प्रशासनकै सबैभन्दा जटिल समस्या बनिसक्यो।

आफू सरकारमा रहँदा आफू निकट कर्मचारी संगठनको सहयोगमा शक्तिको दुरुपयोग गर्ने अनि आफू विपक्षमा हुँदा त्यही कर्मचारी संगठनमार्फत सरकारलाई अप्ठ्यारोमा पार्न रमाइरहेका दलहरू कर्मचारीलाई दलहीन बनाउन इच्छुक भएनन्।

कर्मचारी प्रत्यक्ष रूपमा राजनीतिमा सक्रियहुँदा उनीले राजनीतिक परिवर्तनपछि भाग खोज्न थाले। २०६२-०६३ को आन्दोलनमा कर्मचारीको भूमिका र त्यसपछि उनीहरूको मागले यसको पुष्टि गर्छ। कर्मचारीतन्त्रमा गडेको राजनीतिको जरा उखेल्न संसद्ले निजामती कानुनबाटै कर्मचारीहरूलाई दल निकट संघ-संगठनबाट अलग गर्ने प्रयास गरे पनि त्यो सम्भव भएन। सांसद भन्दा कर्मचारी संगठनका नेता बलिया भए।

बीपीले रोकेको राजनीति जिपीले खुलाए

२००७ सालमा प्रजातन्त्र आएपछि गृहमन्त्री बनेका बीपी कोइरालाले कर्मचारीतन्त्रलाई प्रत्यक्ष राजनीतिबाट टाढा राख्न प्रयास गरेका थिए। उनले २००८ साल असार १ गते ‘पब्लिक सर्भिस कमिसन’ (अहिलेको लोक सेवा आयोगको पुरानो रूप) नै गठन गरेर कर्मचारी भर्ना प्रक्रियालाई पद्धतिमा ल्याउने प्रयास गरेका थिए।

नयाँ सरकार बनेसँगै कर्मचारीहरूको पनि संघ-संगठन बन्न थालेपछि बीपीले कर्मचारीले के गर्न पाउने र के गर्न नपाउने भनेर आदेश नै जारी गरे। त्यसको तेस्रो बुँदामा ‘सरकारी जागिरदारहरूले कुनै पनि राजनीतिक दल वा संस्थामा भाग लिन पाउँदैनन्’ भनेर राजनीतिबाट अलग राख्ने प्रयास गरे। कर्मचारी आन्दोलनमा लागेकाहरू कारबाहीमा समेत परे।

टंकप्रसाद आचार्य प्रधानमन्त्री भएपछि निजामती सेवा सम्बन्धी ऐन पनि आयो। २०१३ सालमा आएको यो ऐनलाई नै आधुनिक प्रशासनको प्रारम्भको रूपमा लिइन्छ।

‘सुनेको शासन, भोगेको प्रशासन’ का लेखक समेत रहेका पूर्व सचिव उमेशप्रसाद मैनालीको पुस्तक अनुसार आचार्यले कर्मचारीको मूल्याङ्कनको आधार समेत तय गरेका थिए। तर राणाकालको चाकरी प्रथामा हुर्किएको तत्कालीन कर्मचारीतन्त्रले सरकारको निर्णयलाई पचाउन सकिरहेको थिएन।

राजा महेन्द्रले बेलाबेलामा प्रधानमन्त्री फेरिरहने, २००७ सालको सम्झौता विपरीत संविधान सभाको चुनाव नगर्ने अनि आफू अनुकूल राजनीतिक नियुक्ति दिने काम गरिरहेका थिए।

त्यसको सुरुवात २०१२ सालमा भइसकेको थियो। उनले शाही परामर्श समितिबाट बडाहाकिम पदलाई निजामतीबाट अलग गरे। १६ बडाहाकिम बर्खास्त गरेर शाह र राणाबाट बडाहाकिमहरू नियुक्ति गरियो। त्यस्तै २०१५ सालमा १३ सचिवको जागिर खोसेर १२ नयाँ कर्मचारीलाई नियुक्ति दिइयो।

२०१७ साल पुस १ गते शाही कू गरेपछि माघदेखि जेठसम्म लोक सेवा आयोगलाई नै निलम्बन गरेर राजा महेन्द्रले आफू खुसी कर्मचारी भर्ती गरे। अझ त्यतिले नपुगेर २०१८ मा १३ सचिवलाई पाँच महिनापछि हटाएर आधुनिक बन्दै गएको कर्मचारी प्रशासनलाई राणाकालीन शैलीमा फर्काए।

छोटो समय शासन गरेका बीपी नेतृत्वको प्रशासन संयन्त्रले राजनीति गर्न हुँदैनथ्यो भन्नेमा प्रस्ट रहेको मैनालीले लेखेका छन्।

“बीपी कोइराला प्रशासन संयन्त्र राजनीतिक रूपमा पूर्ण रूपमा तटस्थ हुनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्थे। २०३७ साल जनमत सङ्ग्रहताका त शिक्षकहरूको आन्दोलनको विरोध नै गरे,” उनले आफ्नो पुस्तकमा लेखेका छन्।

२०४६ को बहुदलपछि एमाले नेता मदन भण्डारी प्रमुख प्रतिपक्षी दलका नेता थिए। २०४८ को निर्वाचनपछि बहुमत ल्याएर नेपाली कांग्रेसको तर्फबाट गिरिजाप्रसाद कोइरालाको नेतृत्वमा सरकार बन्यो।

त्यतिबेला सरकार गिराउन मदन भण्डारीले आफूसँग दुई बम (विद्यार्थी र निजामती कर्मचारी) रहेको र यसले प्रहार गर्ने बित्तिकै सरकार ढल्ने बताएका थिए। नभन्दै २०४८ साल असार १६ बाट कर्मचारीहरूले आन्दोलन सुरु गरे।

एमाले कर्मचारीहरूले संगठित भएर आन्दोलन गरेको भन्दै काउन्टरमा कांग्रेस निकट कर्मचारीहरूले पनि युनियन गठन गरे। यसबाटै कर्मचारी संयन्त्रमा वैध रूपमा दलीयकरण भित्रिएको प्रशासन सम्बन्धी जानकार पत्रकार हरिबहादुर थापा बताउँछन्।

त्यसपछि कर्मचारी संयन्त्र दलीयकरणले यति थिलथिलो भयो कि एक दलको सरकारले अगाडि बढाएको काम अर्को दलको सरकार बनेपछि कार्यान्वयन नगर्ने क्रम सुरु भयो। सरकारको काम प्राथमिकताका आधारमा होइन दलीय आधारमा अगाडि बढ्न थाले। आयोगहरूले प्रशासन संयन्त्र सुधार गर्न दिएका सुझावहरू पूर्ण रूपमा लागू हुनै पाएनन्।

“७ दशकमा ६ वटा त आयोग नै बने अनि आयोगका सुझाव कार्यान्वयन गर्ने कार्यदल, अनुगमन समिति बनेका बन्यै गरे। तर कर्मचारीतन्त्रले दिने सेवामा आम व्यक्तिले परिवर्तन महसुस हुने गरी हुन सकेन,” पत्रकार थापाले भने, “यसो हुनुको कारण आयोग र समितिले दिएको सुझाव पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन नहुनु नै थियो।”

राजनीतिक नेतृत्वको चेपुवामा आयोगका सुझाव

नेपालको पहिलो प्रशासन सुधार आयोग २००९ सालमै बनेको थियो। यो बन्नेक्रम अझै रोकिएको छैन। तर कार्यान्वयनको अवस्था भने २००९ देखि अहिलेसम्म पनि उस्तै छ।

प्रा. डा. भीमदेव भट्टको ‘नेपालको प्रशासनिक इतिहास’ पुस्तक अनुसार तत्कालीन प्रधानमन्त्री बीपी कोइरालाले भारतीय सरकारलाई पत्र लेखेर कर्मचारी सुधारमा विस्तृत अध्ययनमा सघाउन आग्रह गरेका थिए।

२००९ साल वैशाख २८ मा भारत सरकारले एन. एम. बुचको अध्यक्षतामा केजी मठरानी र एसके आनन्द सहितको एक टोली नेपाल पठाएर १४३ वटा मुख्य सुझाव दियो। त्यो आयोगमा नेपाल सरकारबाट तिलक शमशेर र अर्थ सचिव हिमालय शमशेर राणा समेत सदस्य थिए।

यो आयोगले कर्मचारी लोक सेवा आयोगबाट नियुक्ति गर्ने, वर्गीकरण गर्ने, अनावश्यक संरचना हटाउने, नियमावली बनाउने, मन्त्रालय सङ्ख्या घटाउने, सरकारी कर्मचारीलाई तालिमको व्यवस्था गर्ने, मुख्य सचिवको व्यवस्था गरी क्याबिनेट सेक्रेटरी हटाउने, उनीहरूको कार्य विभाजन गर्ने, प्रहरी संरचना पुनर्संरचना गर्ने, उच्च पदस्थ कर्मचारी भारतबाट ल्याउनेसम्मका सुझाव दिएको थियो।

तर आयोगले दिएका धेरै सुझावहरू लागू भएनन्। तर त्यही सुझावका आधारमा मन्त्री सङ्ख्या भने घटाइयो। मुख्य सचिव राखियो। कर्मचारी प्रशासन सम्बन्धी काम गरियो। भारतबाट उच्च तहका कर्मचारी भने ल्याइएन।

२०१३ सालमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री टंकप्रसाद आचार्य नेतृत्वमा प्रशासन सुधार आयोग बन्यो। यस आयोगले निजामती सेवा ऐन बनाउने काम गर्यो। राजपत्राङ्कित ९ सेवा गठन गरियो। केन्द्र एवं जिल्ला स्तरमा संगठन परिवर्तन गरियो। लोक सेवा आयोग सुदृढीकरण योजना लगायतका विभिन्न ऐनहरू ल्याइयो। निजामती सेवा ऐनले ३५ वर्ष काम गर्यो पनि। तर यस आयोगले सुझाएका धेरै सुझावहरू पनि लागू भएनन्।

आयोग बनाउने तर सुझाव कार्यान्वयन नगर्ने क्रम निरन्तर रह्यो। राजा महेन्द्रले २०२५ वैशाख १ गते बेदानन्द झाको नेतृत्वमा ८ सदस्यीय प्रशासन सुधार आयोग गठन गरे। आयोगले मन्त्रालय सङ्ख्या १६ बाट घटाएर ११ कायम गर्ने, निजामती सेवामा पद वर्गीकरण, प्रमुख जिल्ला अधिकारीलाई जिल्ला पञ्चायतको सचिवबाट अलग राख्ने, प्रशासनिक अदालतको गठन गर्ने, कार्यमूलक परीक्षण गर्ने, छुट्टै प्रशासन ऐन बनाउने लगायतका सुझाव दियो।

राजा वीरेन्द्रले पनि आर्थिक वर्ष २०३२/३३ सालमा भेषबहादुर थापाको नेतृत्वमा प्रशासन सुधार आयोग गठन गरे। यस आयोगले अञ्चलाधीश पद बाहेक अन्य राजनीतिक नियुक्ति नहुने, लोक सेवा आयोगको परामर्शमा छड्के प्रवेश गर्ने, ७५ जिल्ला घटाउने, ठेक्कापट्टामा सरलीकरण गर्ने, उच्चस्तरीय कर्मचारीहरूलाई प्रशिक्षण दिने लगायतका सुझावहरू दियो।

राजस्व सङ्कलन र लेखाङ्कनका लागि जिल्ला जिल्लामा कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालय खुले पनि प्रशासनलाई चुस्त बनाउने अन्य सुझावहरू कार्यान्वयन भएनन्।

२०४८ सालमा गिरिजाप्रसाद कोइरालाकै नेतृत्वमा प्रशासन सुधार आयोग बन्यो। कुलशेखर शर्मा उपाध्यक्ष, अर्थमन्त्री पदेन सदस्य रहने गरी १७ जनाको समिति बन्यो। सदस्य सचिवमा द्वारिकानाथ ढुङ्गेल थिए।

अन्य आयोगले जस्तै यस आयोगले पनि मन्त्रालय सङ्ख्या घटाएर २१ बाट १८ कायम गर्ने, हुलाक सेवालाई सरकारी सेवामै स्वशासित बनाउने, हवाई विभाग, रेडियो नेपाल र टेलिभिजन संस्थालाई प्राधिकरण बनाउने, जिल्ला सरकारी कार्यालय घटाउने, सेवा सञ्चालनमा गैरसरकारी क्षेत्रलाई पनि संलग्न गराउने, निजामती कर्मचारी सङ्ख्या २५ प्रतिशतले घटाउने, अनुगमन एकाइ प्रधानमन्त्री कार्यालय अन्तर्गत राख्ने, महिला तथा बालबालिका राष्ट्रिय आयोग गठन गर्ने लगायतका सुझाव दियो।

२०४९ भदौमा प्रशासन सुधार आयोग अनुगमन समिति गठन गरियो। सहायक सचिव पद खारेज, कर्मचारी सङ्ख्या घटाउने, हवाई र रेडियोको प्राधिकरण बनाउने, कूटनीतिक र राजस्व समूह गठन गर्ने लगायत सुझाव कार्यान्वयन गरियो। तर यसले पनि प्रशासन संयन्त्रलाई चुस्त बनाउन भने सकेन।

कोइराला आयोगको प्रतिवेदन पूरै कार्यान्वयन नै हुन पाएन। सरकार बन्ने र ढल्ने क्रम चलिरह्यो। २०५५ सालमा तत्कालीन सरकारले सार्वजनिक प्रशासनको पच्चीस वर्षीय गुरुयोजना, २०५५ ल्यायो। शरदकुमार भट्टराईको अध्यक्षतामा टोली गठन गरियो।

सुशासन र पारदर्शिता, राजनीति र प्रशासनको कार्यविभाजन, कर्मचारी सार्वजनिक जवाफदेहिता, प्रशासनिक संरचना चुस्त, निजामती सेवामा तह प्रणाली, कार्यसम्पादन तालिम दण्ड पुरस्कारको पक्षलाई ध्यान दिने गुरुयोजनामा उल्लेख थियो।

त्यसमा संवैधानिक निकायलाई स्वतन्त्र र स्वायत्त बनाउने, सूचना व्यवस्थापन प्रभावकारी तुल्याउने, पहिलो पाँच वर्षमा कार्य सरलीकरण गर्दै प्रशासन सुधारका काम सुरु गर्ने, दोस्रो पाँच वर्षमा राजनीति र प्रशासनको कार्य क्षेत्र तय गर्ने र कानुनी व्यवस्था मिलाउने उल्लेख थियो।

यसैगरी तेस्रो पाँच वर्षमा विद्यमान प्रशासनिक संरचना वैज्ञानिक तुल्याउने, संवैधानिक निकाय प्रभावकारी तुल्याउन आवश्यक निर्णय लिने, चौथो पाँच वर्षमा नागरिकको सहभागिता प्राप्त गरी नीति नियम लागू गर्ने, विकास प्रशासन र आर्थिक प्रशासन कार्यान्वयनमा विशेष ध्यान दिने र अन्तिम पाँच वर्षमा प्रतिस्पर्धात्मक प्रशासनिक योजना लागू गर्ने रणनीति बन्यो।

तर माओवादीको सशस्त्र संघर्षका कारण सरकारले प्रशासनिक क्षेत्रमा खासै सुधार गर्न सकेन। यसका अतिरिक्त अस्थिर सरकार, साधन स्रोतको कमी र सुझाव कार्यान्वयन गर्ने कुनै निकाय नतोकिएकाले पनि गुरुयोजना कार्यान्वयन हुन सकेन। कर्मचारी प्रशासन सोचे अनुसार परिवर्तन भएन।

आयोग बन्दै, प्रतिवेदन थन्किँदै

कर्मचारी प्रशासन सुधार्न सरकारैपिच्छे आयोग बनाउने तर प्रतिवेदन थन्काउने क्रम निरन्तर जारी नै रह्यो। अहिलेसम्म पनि त्यो क्रम हट्न सकेको छैन।

किन यस्तो हुन्छ ? ‘नेपालको प्रशासनिक इतिहास’ मा प्रा. डा. भीमदेव भट्टले “राजनीतिक प्रतिबद्धताको कमी र छिटोछरितो सरकार परिवर्तन हुनका कारण समितिको खारेजी र सरकार परिवर्तनपछि अनुगमन समितिको पुनः व्यवस्था गरिए पनि समितिले सक्रिय हिसाबले काम नगरेका कारण प्रशासन संयन्त्रमा सुधार हुन नसकेको” उल्लेख गरेका छन्।

देखिन्छ पनि त्यस्तै। २०६१ मा शासकीय सुधार कार्यक्रम आयो। यसले कार्यक्रमको वार्षिक समीक्षा गर्ने, स्वैच्छिक अवकाश प्रणालीको लक्षित समूह पहिचान गर्ने, जिल्ला सङ्ख्या घटाउने, स्थानीय निकाय सेवा आयोग गठन गर्ने, नागरिक बडापत्रलाई लागू गर्ने, पद वर्गीकरण गर्ने, बढुवा सरुवा प्रणालीलाई अनुमानयोग्य र पारदर्शी बनाउने, सेवा केन्द्रको अवधारणा लागू गर्ने लगायतको सुझाव दिएको थियो। तर लागू हुन भने सकेन।

२०६२ साल माघ १९ मा राजा ज्ञानेन्द्र शाहले शाही कू गरेर पञ्चायतकालको पर्चा प्रथा ब्युँताउने प्रयास नगरेका होइनन्। तर उनको शासन टिक्न नसक्दा यो प्रयास सफल भएन।

२०६२/६३ को जनआन्दोलनपछि निजामती सेवाको सोच पत्र आयो। यसमा निजामती सेवालाई चुस्त बनाउने कुरा उल्लेख थियो। सोच पत्र त बनाइयो तर कार्यान्वयनको अवस्था भने उस्तै।

सोच पत्र कार्यान्वयन नहुँदै प्रशासन पुनः संरचना आयोग २०६५ बन्यो। सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक ढाँचामा बदल्नका लागि यो आयोग बनाइएको थियो। १२ जना सदस्य रहेको आयोगले २०६७ साल चैत ३० मा सङ्घीय प्रणालीमा सार्वजनिक प्रशासन भनेर प्रतिवेदन तयार गर्यो। तर कार्यान्वयन भएन।

२०६९ मा पुनः काशीराज दाहालको नेतृत्वमा प्रशासन सुधार समिति बन्यो। उसले २०७३ मा प्रतिवेदन बुझायो। त्यसमा नीतिगत विषयमा लोक सेवाको परामर्श लिने, व्यवस्थापन परीक्षण अनिवार्य गर्ने, दुर्गममा कार्यरतलाई अवसर दिने, उच्च पदमा छड्के प्रवेश नगर्ने, मन्त्रालयको सङ्ख्या १८ कायम गर्ने, सङ्घीयतापछि १२ कायम गर्ने, स्वतन्त्र आयोगबाट सार्वजनिक संस्थानको पदपूर्ति गर्ने सुझाव दियो। तर यसको प्रतिवेदनको हालत पनि पुरानै जस्तै बन्यो।

आयोग बनाउने तर सुझाव कार्यान्वयन नगर्ने किन? पूर्व सचिव काशीराज दाहाल आयोगको प्रतिवेदन कार्यान्वयन नहुनुमा राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीको कुरा नमिल्नु मुख्य समस्या रहेको बताउँछन्।

“प्रतिवेदनहरूले कर्मचारीहरूलाई अनुशासनमा राख्छ भने राजनीतिक नेतृत्वलाई पनि नियममा बाँध्छ, आफू खुसी गर्न पाउँदैनन्”, काशीराज दाहालले भने, “दुवैको स्वार्थ व्यक्तिगत लाभ लिने भएपछि आयोगका प्रतिवेदनहरू कार्यान्वयनमा जाँदैनन्।”

लेखक एवं पत्रकार थापा सरकारी सेवा पहिलेको तुलनामा धेरै सुधार भए पनि सोचे अनुरूप चुस्त भने नभएको बताउँछन्।

“कर्मचारीतन्त्र समावेशिताको हिसाबले परिवर्तन भयो। अलिअलि अनुहार फेर्यो,” थापा भन्छन्, “तर चुस्तता र कार्य क्षमताको हिसाबले आफूलाई ग्रुमिङ गर्नै सकेन।”